新中国成立初期，城镇职工福利制度就开始建立。职工福利的主要项目是由国家统一规定的，其实施范围、待遇标准、经费来源和管理体制由行政法规予以规定。到1956年前后，初步建成了以国家为责任主体，覆盖国家机关、企事业单位职工生活方方面面的福利制度。

城镇职工福利的主要内容

新中国成立后，工人阶级成为了国家的领导阶级，党和国家理所当然地特别重视城镇职工的工资和福利。而当时工人的主要集中地是城镇，尤其是大中城市，因此，新中国成立后建立起来的职工福利被称作城镇职工福利。城镇职工福利主要包括三方面内容：

1.为职工生活提供方便、减轻家务劳动而举办的集体福利设施, 如宿舍、食堂、浴室、理发室、托儿所、幼儿园等。1953 年1 月劳动部公布的《劳动保险条例实施细则修正草案》规定：实行劳动保险的企业应根据工人职员的需要及企业经济情况，单独或联合其他企业设立疗养所、营养食堂、托儿所等，其房屋设备、工作人员的工资及一切经常费用，完全由企业行政方面或资方负担。1956 年教育部、卫生部、内务部联合发出通知，指出：为了帮助母亲们解决照顾和教育自己的孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应地增加。

2.为减轻职工生活费用开支而建立的福利补贴，如生活困难补助、冬季宿舍取暖补贴、夏季防暑降温费、上下班交通补贴、房租补贴、探亲补贴、卫生费、洗理费、书报费、托儿补助费等。1953年5月，财政部、人事部发布《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》，初步确立了面向城镇居民家庭的津贴政策；1954 年3 月，政务院发布《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》，对机关事业单位工作人员的福利待遇及经费来源、管理和使用作出规定；1955 年9 月，财政部、卫生部、国务院人事局联合发出《关于国家机关工作人员子女医疗问题的通知》，家属享受半费医疗待遇成为新的福利政策；1956 年12 月，国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956 年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》，确立了城镇职工家庭的冬季取暖福利政策；1956 年，全国总工会向各级工会发出了《职工生活困难补助办法》，对有关职工困难补助的原则、补助对象、经费来源、补助办法等都有明确的规定。

3.为丰富职工生活建立的文化福利设施和组织的活动，如文化宫、俱乐部, 以及开展各种文娱体育活动等。1950年6月颁布的《中华人民共和国工会法》规定：工会有改善工人、职员群众的物质生活与文化生活的各种设施之责任，各级政府应拨给工会以必要的房屋与设备，作为工会办公、会议、教育、娱乐及举办集体事业等之用。到1954年，全国市文化宫和俱乐部增至12376个。工人图书馆从无到有，发展到9650个，藏书达1170万册。（宋士云：《新中国社会福利制度发展的历史考察》，《中国经济史研究》2009年第3期）。职工从集体福利事业中，得到了生活上的方便，享受了经济上的实惠，也享受到了国家主人公的待遇。

从1957年到1983年，计划经济体制下的社会福利制度主要是城镇职工福利制度。尽管在这期间，城镇职工福利制度也受到了不少冲击，甚至有些年被取消了很多项目。但是，直到改革开放初期，城镇职工福利制度一直是中国社会福利制度的核心内容。

城镇职工福利制度的社会工作属性

从城镇职工福利的三方面内容来看，为职工生活提供方便、减轻家务劳动的集体福利设施,很少涉及到社会工作的内容，为减轻职工生活费用开支而建立的福利补贴则根本与社会工作不搭界；只有第三项内容，即为丰富职工生活建立的文化福利设施和组织的活动与社会工作的本质属性关系密切，而且这部分职工福利的提供要依赖专门的工作人员。根据1950年《工会法》的规定，这部分职工福利的提高主要是工会的职责。

费孝通先生在分析新中国的社会行政架构时，曾有过的精彩的概括：“社会救济福利事业由专门机构管理和部门分散管理相结合。前者为各级民政部门，后者为有关政府部门和各人民团体。这种办法既能各司其职，又能分工协作。”（《社会学概论》编写组：《社会学概论》，天津人民出版社1984年版，第355页）工会就属于为数不多的人民团体之中的一种，性质上与政府部门区别不大，故而我们才把由工会举办的职工福利事业归结为行政性社会工作的一部分。

行政性社会工作的显著特点之一，就是社会救助和社会福利的提供不具备个别化和专业化，而是根据个人在“单位”里的等级给予相应的待遇。计划经济时期，实行的是“就业与保障直接合一”的体制。只要进了国家机关和企事业单位，就有了生老病死等一切风险的保障，而且绝大部分的保障项目都是由用人单位直接提供的，与社会工作属性相接近的文化福利事业也不例外。这种福利事业具有集体性和普遍性的特点，只要是在有福利制度的单位工作，都能享受该单位提供的福利，而不同单位之间的福利水平可能相差很多。于是，各企业间的福利水平不取决于本身的经营状况，而主要取决于所有制形式、隶属关系、权力大小和行业的不同，明显地扭曲了福利水平差异性的原则，也背离了社会工作的本质特征，往往产生“高岗填土”的不良社会效应。

在各单位负责提供职工福利的工会，既接受上级工会的指导，又必须接受本单位负责人的直接领导，工会缺乏应有的独立性。工会能够担负起行政性社会工作的职责，是因为它有自己的经费来源，1953年，财经委员会规定国营企业可按工资总额的2% 提取工会经费, 其中1%作为文娱体育费及业余文化补习学校经费。在此之前的1950年，全国总工会规定基层组织工会会费收入的20%用作会员困难补助费。可见，从国家层面的政策规定上，工会就扮演着提供一定范围内的社会服务的角色，因此可以说工会工作人员就是计划经济时期的“准”社会工作者。

但是，计划经济时期的城镇职工福利制度导致了不同单位间福利供给的不适当竞争。它们互相攀比，不仅福利项目越来越多，标准也越来越高。有的单位除国家规定的项目外，还巧立名目，滥发补贴和实物，完全背离了社会福利的补充性特点。计划经济时期的城镇职工福利制度还有一个更大的内在缺陷，即加剧了“单位”内外的不公平，进而加剧了城市职工与农村居民之间的收入分配差距，因为农村居民根本无法享受到那么多的福利补贴。正是因为城镇职工福利制度存在着内在缺陷，在确定了市场经济的改革方向以后，城镇职工福利制度也开始了根本性的改革，为专业社会工作的“嵌入”创造了外部条件。