从西方社会工作的起源来看，社会救济是其最初的起因。对于新中国成立初期行政性社会工作的形成来说，社会救济同样是最大的成因，而且比改造妓女、游民和禁绝烟毒的涉及范围要大得多。因而，探究社会救济的实施对于行政性社会工作形成的推动作用，是我们进行个案考察的最后一个领域。

以灾荒救济为开端的社会救济体制建设        

新中国成立初期的社会救济主要是对弱势群体的救济。当时的弱势群体主要有3类，即社会性弱势群体、灾害性弱势群体及生理性弱势群体。生理性弱势群体主要包括老弱病残；社会性弱势群体主要包括失业大军、流浪街头生活无着的行乞者和其他流民；灾害性弱势群体主要包括战争灾民、自然灾害灾民。对社会性弱势群体中游民、妓女和吸食烟毒者的救助，我们是以社会改造的名义进行总体回顾的，而对灾害性弱势群体的救济是我们现在要叙述的内容。

1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，负责救灾救济的内务部在1949年11月召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。这些文件的发布，明确了以灾民自救为主、并依靠多方互动从而发挥合力效用的社会救济政策。

在社会救济行政体制建设方面，中央人民政府政法委员会根据政务院的命令，于1950年2月召集内务、财政、水利、农业、交通、卫生、贸易等部和中央合作事业管理局9个单位开会，成立了中央救灾委员会。中央救灾委员会以董必武为主任，薄一波、谢觉哉、傅作义、李书城为副主任。随后，受灾地区各级政府逐级建立了生产救灾委员会，为组织大批干部深入灾区、组织群众开展生产自救工作奠定了基础。这种以多部门组成的灾荒救济协调机构，成为直到今天仍在继续发挥作用的制度形式。1950年4月，又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，作为辅助政府救灾工作的社会团体。

对于灾荒救济，政府逐渐成为单一的主体。无论是以解燃眉之急为目的的救济物资发放，还是帮助农民自救的农贷发放，以及组织灾民兴修水利的以工代赈等等，都是政府处于完全支配地位。作为群众性互助互济活动之主要内容的救灾募捐，虽然包含着群众的自发行为和社会团体、群众组织开展的活动，但在县级以上机关、团体、企业中开展的募捐活动占据了主要位置，而且捐赠者也多为干部、职工、市民和军官，政府主导乃至包揽一切的苗头已经非常明显。例如，轰轰烈烈的“一两米节约救灾活动”就是首先在中央机关和部队开展起来的，有的人每天节约四、五两米，有的人拿出了全部津贴。从1949年10月至1950年4月，中央机关共捐款12万元，粮食近20万公斤；华北军区6个月节约粮食180万公斤。（崔乃夫主编：《当代中国的民政（下）》，当代中国出版社1994年版，第66页）以政府动员与行政命令为特点的社会救济机制大体上建立起来，并且一直延续到今天。

以失业工人救济为主的社会救济领域拓展

在城镇，据当时统计资料，1949—1953年全国登记失业人员332.7万人，占当时全国职工总数的一半。毛泽东在中共七届五中全会上指出，救济失业人员的基本理念是“推行积极的失业救济，救济失业与促进就业相结合”，即救助与安置相结合；救济方针是“应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设事业。”（《党的文献》，2000年4月17日）1950年6月17日，政务院做出《关于救济失业工人的指示》，同时批准由劳动部于7月1日公布《救济失业工人暂行办法》，对救济失业工人的方针、政策做出了具体规定。首先是解决失业人员的基本生活问题，实行失业救济，各地也基本成立了救济失业人员的专门机构。政务院从1950年中央财政预算中一次拨出4亿斤粮食作为救济失业工人的基金，并在救济办法中规定，凡开展失业工人救济的城市，所有公营、私营企业每月必须交纳工资总额的1%，在职职工每月捐助1%的工资，作为失业救济基金的来源，同时规定地方人民政府也要拨出相应的财政资金作为救济基金。

对失业人员的救济方式，主要有以下几项：转业训练，即对失业人员进行政治、文化、技术训练以提高其就业能力，到1952年底，全国402个训练单位，共计对106209名失业人员进行了训练。‚政府安置就业，首先是努力为安置就业创造资源，如大力促进私营工商业的恢复和发展等；其次是由专门的劳动就业介绍机构负责统一介绍职业。比如，重庆市在1950—1952年期间，对贫苦失业人员采取由街道安排担任搬运等临时劳动生产或从事小商小贩，解决生活困难。ƒ临时性的生产自救，即根据自愿和民主管理的原则组织失业工人参加集体合作社或个体生产。④还乡生产，自主就业，即按自愿的原则动员城市失业者回原籍或亲戚所在地从事农业生产；鼓励失业人员通过个人关系自找职业，自谋出路。（杜俊华：《新中国成立初期中国共产党的社会救济论述》，《重庆行政》2009年第8期）

从灾荒救济到失业人员救济，以政府为主导、以大规模群众运动为特征的社会救济体制机制完全建立起来，与之相适应的行政性社会工作模式也逐渐成型。新中国成立初期的社会救济工作，不仅在政治、经济方面制定了一系列政策，依靠政策手段来解决，以及在党和政府领导下把弱势群体组织起来，依靠组织手段来运作；而且动用了思想手段和文化手段，以解决其深层次的思想问题，营造关心社会弱势群体的外部环境。但是，这一模式带有浓厚的政治色彩，不是基于人人平等的人道主义原则。

对生理性弱势群体的救济

新中国成立后，政府对无依无靠的鳏寡孤独残疾人十分关心，从多方面给予照顾。1953年，内务部制定的《农村灾荒救济粮款发放使用办法》中，把无劳动能力、无依无靠的孤老残幼定为一等救济户，并规定：“一等救济户，按缺粮日期长短全部救济。以大米、小麦、小米为主食的地区，每人每日按十两计算。以玉米、高粱为主食的地区，每人每日按十二两计算。”（崔乃夫主编：《当代中国的民政（下）》，当代中国出版社1994年版，第103页）如此困难的经济条件下，优先保证无依无靠孤老残幼的粮食供应，是政府对生理性弱势群体救济的高度重视。1951年，内务部还向全国推广了河南省唐河县通过自愿联合安置孤老残幼的办法。唐河县安置孤老残幼，本着双方自愿，先近后远，先亲后邻的原则，被安置者将房屋、土地和财产带到安置者家中，统一经营和管理使用。被安置者的生养死葬，由安置者全部负责，其死后的遗产由安置者继承。内务部在转发唐河县自愿联合安置孤老残幼的经验时，特别强调要加强说服教育工作，必须建立在群众自觉自愿的基础上，不能机械地搬用这一经验，尤其不能强迫命令。但是，在行政性社会工作模式逐渐成型的背景下，结合本地实际创造性开展工作的动力非常不足，行政命令一刀切的势头愈益明显，社会工作的专业性元素被磨蚀殆尽。